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民國云南邊疆民族地區開發中的 衛生方略探析
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發布時間:2019-06-03

李春亭 顏 明

  摘 要:民國時期深入云南邊疆開展調查研究的專家學者,在考察報告中提出開發云南邊疆民族地區的衛生方略,建

構了衛生治理模式,以期實現“開發邊疆和鞏固國防”雙重目的。限于當時的種種原因,理清的思路未能得到認真落實,

實際上是在“談衛生”而非“提供衛生”。健康問題在今天依然是制約民族地區脫貧與發展的重要因素,云南邊疆民國時

期民族地區衛生治理方案,對提升當下民族地區醫療衛生事業有借鑒作用,有益于“健康中國”戰略規劃的如期實現。

  習近平總書記在黨的十九大報告中提出,人民健康是民族昌盛和國家富強的重要標志,強調把人民健康放在優先發展的位置。2018年3月,國家衛生健康委員會組建成立,是推進國家衛生治理體系和治理能力現代化的積極探索。健康是人的全面發展的必然選擇,健康狀況的改善和壽命的延長,意味著更長久的職業生涯、更強的體力勞動能力,以及較少的病假時間損失所帶來的勞動生產率的提高。20世紀70年代以來,衛生體系改革與健康服務模式轉型一直是各國衛生改革與發展的主題。泰國以政府籌資為主,醫療服務“按人頭付費”和“按病種付費”,抑制醫療費用上漲;施行“三十銖”醫療保險計劃,實現醫療

保障全覆蓋。印度尼西亞改革醫療衛生體制和醫療保險制度,使低收入人群享受到了與高收入人群同樣的基本衛生保健服務。印度公立醫院實行免費醫療,農村三級醫療網絡結構明確,保證了醫療服務及制度的相對公平。 [1] 當前,中國人群的整體健康得到了很大改善,但是邊疆民族地區的健康問題依然嚴峻。民國時期一些學者深入云南邊疆民族地區開展社會調查,目前對這些調查報告和開發方案的研究以整理為主,深度略顯不足。從醫療衛生的視角對民國云南邊疆開發方案進行研究,既有助于豐富近代云南邊疆民族地區建設的歷史記憶,又能為提高健康扶貧質量,推進“健康中國”建設提供歷史依據和借鑒。

  民國時期,國人往往把邊疆和民族問題等同起來,認為邊疆問題也可以說是民族問題。本文所指的云南邊疆為中維沿邊、怒江流域、騰龍沿邊、思普沿邊、河麻沿邊的少數民族聚居區。其中,騰龍沿邊和思普沿邊民族地區是當時鞏固國防的重點,是本文著重論述的區域。

  一、民國時期云南邊疆民族地區開發中衛生策略的因應

  (一) “瘴氣”制約云南邊疆民族地區開發

  西南邊陲云南,是歷史上有名的“瘴癘之地”。“瘴氣”影響了云南邊疆的民族分布和社會發展,制約著中央王朝對邊疆的經營,是云南落后的重要因素之一。云南南部的車里、佛海,西南的騰龍邊區,土地肥沃、氣候炎熱又尚未開拓,毒蚊滋生,造成“瘴氣” (瘧疾) 流行。思普沿邊行政總局下設的八個分區,三個煙瘴劇烈、兩個有瘴、三個微有煙瘴;保山附近一通石碑有句名言:在雨季,即使鳥也不能飛過傣族地區;芒市盆地蚊子終年生存,普通人絕不敢輕易履足此地。漢人視“瘴區”為畏途,為了謀生,大都在冬天蚊子少時才去“瘴區”,但也還有生病的。即使居住在“瘴區”的少數民族對瘧疾有一定抵抗力,但民族的生存和發展也受到影響:車里 (景洪) 壩子中的擺夷民族世居其地,對瘧疾有一定抵抗力,但此地為瘟疫之鄉,擺夷民族之繁殖亦頗受其影響;思茅、普洱兩縣因行旅傳染,瘟疫蔓延、死亡相繼、田舍為墟。 [2]

  隨著人口跨區域流動和長途運輸貿易發展,瘧疾、鼠疫、霍亂、天花等急性、烈性傳染病頻發,流布范圍廣,帶來社會恐慌,改善公共衛生體系成為控制疾病傳播的重要而又緊迫的選擇。

  (二) 衛生是邊疆民族地區現代化的重要議題

  如何在力所能及的范圍內為社會成員提供與社會經濟水平相適應的醫療保障,是每個現代國家都必須面對的問題。英國政治家格萊斯頓曾說:“政府的首要責任就是保證其公民健康。”疫病流行、缺醫少藥是造成云南邊疆民族地區“人種日益衰弱,死亡率日益增大,地廣人稀”的重要原因。加強衛生建設,可以突出國家在增進公共福祉中的職能,增進邊疆少數民族的國家認同感。

  地方政府努力改善邊疆衛生。1929年,云南分別在騰沖和寧洱設立兩個殖邊督辦署,負責界務、墾殖、防守與邊境地區的衛生事務。1933年,云南省民政廳設置一等科員衛生專員,負責全省衛生事務,在縣 (設治局) 設立衛生專員。1935年,云南省成立全省衛生實驗處,推進疫病防治、環境衛生、婦嬰衛生,開展傳染病調查研究,一定程度上改善了云南的衛生狀況。1936年8月1日,開蒙區墾殖局設立了醫務處,協助在蒙自蒙壩、草壩以及開遠大莊壩,推進墾務工作;新生活運動促進總會在麗江、墨江分別成立邊胞服務站,開展醫藥衛生、宣感邊胞、社會狀況調查等工作;云南省衛生實驗處成立3支巡回醫療隊,分赴邊遠各縣開展工作,使云南向著有利于邊疆民族地區穩定的方向發展。盡管如此,政府提供的服務仍然無法滿足“邊民”對醫療衛生的迫切需求,“外人”很容易借助醫療服務進入“本地”社會。車里等地設有教會及思普企業局辦理的醫院;瑞麗無中西醫,患者多過江到緬甸的南坎醫院治療;碧江流行瘧疾,美國傳教士用阿的平給信教的教徒治病,不信教者不給藥片,信教者越來越多。精英人士痛陳:邊地衛生問題解決了,一切行政、教育、建設、移民、自治、生計等問題,均可一一解決。 [3]

  (三) 開發云南邊疆民族地區的需求日益迫切

  近代以來,反抗西方侵略、開發邊疆民族地區、維護領土和主權完整的呼聲高漲。民國以降,云南各族人民在“固國防、捍邊疆”的旗幟下,積極推進邊疆建設。龍云上臺后,云南逐漸停止與周邊軍閥的戰爭,強化自身建設;國民政府遷都重慶后,重視西南邊疆的穩定,治理邊區得到中央支持,邊疆開發進入了高潮期;滇西抗戰勝利后,人們對云南邊疆民族地區的開發,充滿了很大的期待。

  地理的邊疆,不僅具有國防意義,而且還有經濟價值。只有一個地區的主要疾病得到控制時,人們才有力量和雄心開始工作,提高生產力。 [4] 云南南部及西南沿邊,因為“土民耕作懶惰”,外人畏懼瘴毒不敢前來屯墾,以致地多荒蕪。經過抗戰的洗禮,“國人始醒覺于邊疆之亟待開發,邊民之亟待同化”,在此背景下,衛生建設成為開發邊地多荒蕪疆,縮小云南邊疆與內地的發展差異、鞏固國防的重要內容。

  二、云南邊疆民族地區衛生方略及治理措施

  (一) 云南邊疆行政設計委員會的衛生方略

  在云南邊疆民族地區諸多衛生建設方案中,邊疆行政設計委員會出臺的數量最多,成效也最為明顯。

  民國初期,云南邊疆墾殖中的衛生被忽視,對瘴氣的應對仍以“躲瘴”為主。1913年,思普沿邊行政總局提出“瘴地”的衛生要點:一是認為冬天到地,“吃過臘水”便不關事;二是讓墾民節制飲食。王篪貽所著 《經營滇省西南邊地議》,認為開發邊地需要做好七種具體事務—— — 招致屯墾、試辦民政、振興教育、整理交通、興辦實業、收回法權、清厘財政,并未提及衛生。

  1925 年,繆爾卓在 《云南沿邊礦墾計劃書》中指出,在開發礦山時,要以焚山驅獸的方式清除瘴毒;1938年,國民政府下發的 《云南開發之意見》,強調云南開發應圍繞抗戰展開,在思普沿區設立墾殖公司,由公司支付墾區衛生和教育經費。陳碧笙1938年4月 《滇邊經營論》 與1940年10月 《開發云南邊地方案》,考察了云南邊疆的衛生狀況,將衛生視為移民墾殖需要解決的首要問題。1941年秋,社會部組織的人口政策研究委員會建議“對邊疆少數民族人口,要特別注意教導,政府最主要的措施,首先應計劃其地方經濟發展,隨即施以適當的衛生及教育設施,在開發邊疆期間,更應鼓勵漢民族與人口較少的少數民族通婚,以使邊疆地區的人口有合理的增加”。 [5]

  1942 年,滇西成為抗戰前線,學者和政府不約而同地關注云南邊疆問題。1943年10月,云南在民政廳內成立了邊疆行政設計委員會,為政府殖邊出謀劃策,以期融合推進“鞏固國防與邊疆開發”。繆爾瑋1945年6月提出了 《開發普思沿邊計劃》,方克勝1948年撰擬了 《建設騰龍邊區各土司地意見書》,探討思普沿邊、騰龍沿邊開發中的衛生策略。云南邊疆行政設計委員會出臺的方案,與本文論述相關的有 《邊疆行政人員手冊》 《騰龍邊區開發方案》 《思普沿邊開發方案》,這些方案將醫療衛生作為邊疆開發中的重要舉措,甚至把解決衛生問題作為“百務之急”,列為緬暹回國僑胞墾殖區的第一要務,意欲通過發展醫療衛生,打消“懼瘴”顧慮,保障墾殖者生命健康,推動云南邊疆開發。

  (二) 云南邊疆民族地區衛生建設的主要舉措

  1.撲滅“瘴癘”。其一是明確瘴氣是阻礙邊地開發的重要因素。“瘴癘為開邊之大敵,倘不根本消滅,一切邊疆建設,均將受其阻礙”。其二是分析瘴氣產生的原因。“所謂煙瘴也者,不外為一種熱帶性瘧疾,其中惡性者占十之二三,普通性者占十之七八,起源為毒蚊之傳播瘧疾原蟲。”“瘴者,天然氣候,僅占十之二三,而人事則當占十之七八,蓋皆于衛生毫不講求也”。其三是提出撲滅瘴癘的辦法。瘧疾并非不治之病,過去流行為患是因為醫、藥兩缺。如果注意預防措施,設立醫院,采用特效藥品奎寧、撲瘧母星、瘧滌平加以治療,撲滅與防止瘧疾并非難事。縣(局) 可以辦理的事項有:撲滅蚊蟲,消滅產生蚊蟲的環境,開導人民使其知曉防瘧治瘴常識,養成睡眠用蚊帳習慣,充實衛生院設備,遇瘴疾猖獗時,呈請省機關撥款、派員協助撲滅。 [6]

  2.改良環境衛生。“欲消滅邊區瘴癘,首應建設環境衛生”,因為“邊區人民最不講究公共衛生,道路、溝洫、公共廣場、垃圾、糞溺隨處堆積,滿目骯臟,臭氣觸鼻,其環境衛生甚為惡劣,夏、秋最易傳染疾疫”。環境衛生的內容,以 《騰龍邊區開發方案》 為例,主要包括設置公共廁所、清除垃圾、畜糞、改良住宅、飲水衛生、排除污水。 《騰龍邊區開發方案》 對飲水衛生和排除污水尤為注意,特別是考慮到日軍入侵滇西可能“敵軍施毒于飲水中”帶來戰后瘟疫。 《思普沿邊開發方案》 所列環境衛生事項,除住宅改良、糞便處理外,還包括浚溝渠,由衛生機關訓練大批清潔夫役,定期舉行清潔運動,督促人民,建設環境清潔。要確保飲用水衛生,消除“蚊、蠅、蚤、蛩、臭蟲、鼠類”等傳染疫病的媒介;環境衛生的改良,亟待鄉鎮、保甲層層督促,共相厲行清潔,必要時強迫執行。

  3. 完善醫療衛生設施。綜合考慮人口、交通和地理因素設置邊區衛生院,縣 (局) 所在地及重要村落,至少設立1所衛生院,辦理公共衛生及防疫工作,保障邊民有基本醫療服務。各邊區要地應設立較大規模的醫院:芒市醫院可與衛生署及西南運輸處合作,孟定醫院可與滇緬路局合作,車里醫院可與美國教會合作;每縣 (局) 至少應有一所抗瘧所,每個殖邊區至少有1所瘧疾研究所;福貢區衛生院應建立人口最多、交通便利的設治局在上帕村;在人口較多且為福貢前往貢山、維西、求 (俅) 江要道的定邊鄉利沙底設立一個診療所,設備應求完全,對本區流行的疾病設法防治。

  4. 大力發展社會生產。社會經濟與衛生事業是相輔相成的。衛生事業是一切開發的基本工作,衛生工作準備不夠,個人健康則無保障,一切開發事業便無從談起;交通開辟后,人民移居加多,衛生事業發達,荒山蕪田開墾,蚊蠅減少,瘴疫便可自然消滅。如果交通不便、政治經濟情形特異、經濟力量薄弱,衛生工作便無法推進。政府首應充實衛生設備,教邊民修筑下水道,及時清除污穢水溝,荊莽蕪草,勤于刪芟,防止污水留積蚊蚋孳生。

  三、云南邊疆民族地區衛生治理模式的構建

  (一) 衛生治理的主體

  一方面,衛生建設與政治、經濟、社會、文化統籌并進。衛生部門參與邊疆開發方案的制定和實施。 《思普沿邊開發方案》 由云南省教育廳、建設廳、財政廳、企業局、地政局、公路局、衛生處會同擬定,方案經云南省政府批準后,付諸實施時,在境內成立執行機關統籌執行。執行機關采取委員會的組織形式,由專員、縣長兼任委員,由委員會辦理與各廳處局有關事項;各縣單獨負責事項,由縣長根據方案辦理;對各縣有關聯性的開發事項,由委員會統籌辦理。

  另一方面,衛生院作為縣境內衛生行政的責任機構。充實健全衛生院,把衛生事業列為縣政主要工作,并以百年大計的精神貫徹始終,以增進民族健康:一是灌輸邊民常識,使其認識到瘴毒發生的原因及其治療方法,并于生活起居中尋求健康之道;二是建設公共衛生,對邊地瘴疾的消滅,不應只注重醫療,更應通過公共衛生建設,環境衛生等措施予以根本消除;三是改善民間生活,衣食住行中違背衛生原則者,由衛生院開導,必要時呈請縣政府強制執行;四是注重預防,普遍施行點種牛痘,注射防疫針等事宜。

  (二) 衛生治理體系的建構

  一是衛生籌資。經費是發展衛生的關鍵,衛生經費籌措由地方專款、自由投資、請求中央補助、省府專款四項組成。增加醫療服務的“可負擔性”,醫院及診療所,應以“貧病施診治療”為原則,確保維持運營的經費,避免依靠營業收入維持院務。鑒于衛生與云南移民墾殖關系甚大,可擬具體計劃,請求中央撥給專款辦理;必要時可請求中央機關或慈善團體給予幫助支持,解決經費和人才難題。

  二是衛生服務。建立覆蓋基層的醫療衛生體系,擴大醫療服務的“覆蓋面”,縮小地區間的健康差異。云南邊疆民族地區,地理位置偏遠、交通不便,極端缺乏醫藥衛生設備,要在三數十家集居的村落,成立生活服務站,負責簡單疾病治療;在各縣較大村寨,設立診療所。訓練當地土著人民,擔任護士及助理等職務;在邊疆成立高中和專科學校,高中不分科,偏重教育、醫藥衛生常識訓練,專科分設教育、醫藥衛生等專修科,造就邊疆醫療衛生人才;引導和鼓勵中西醫診所和醫師到邊地服務,由地方行政機關籌集專款,擴充醫藥設備,對邊民免費施診,解除邊民罹患疾病的痛苦; [7] 組建巡回醫療隊,“打通醫療服務的最后一公里”,輪流分赴偏僻地區,為邊民做簡單治療,指導人們生活衛生以及疾病預防方法,協助衛生院及醫院開展公共衛生,巡回醫藥隊“須能普遍深入,以求實惠散居四山之民”。

  三是資源配置。提高醫療服務的質量,在各縣政府所在地設置一所規模完備的醫院,每院收容200 人,內外科及婦產科應設專科主治醫師,并需具有檢驗室及學理診療之設備。合理分配衛生院與醫院的職責,由衛生院“謀治未病之道”,由醫院負責“已病之治療”;扶助私立醫院及私人診所;鼓勵興建醫療機構,在可能的情形下,獎勵并扶助設立私人診所;根據當地情況設置隔離醫院、麻風病院,防治疫病擴散。

  四是健康促進。缺乏衛生意識是“衛生前途上的一個最大的障礙”,如何發動群眾關注衛生,向群眾普及衛生觀念,提高民眾的衛生意識,是衛生治理的重點。為此,衛生機關要加強改良環境衛生的宣傳,以便邊民徹底了解環境衛生的利害;衛生院首應灌輸邊民常識,使他們了解瘴毒發生的原因及其防治方法,養成健康生活方式;在縣 (局) 成立民眾教育館,采取漢夷文對照的方式,運用故事體裁,將衛生常識灌輸于邊民—— — 云南的邊民大都保留了一些原始生活形態,民族之間相對隔絕、語言不通;1943年,云南省邊疆行政設計委員做過一個調查,云南“全省夷族搜集了82種名稱,人數合計在250萬以上,占全省人口四分之一強”, [8] 很多少數民族“不但不認識漢字,本身也無文字”,對衛生知識的接受程度極為有限,影響了健康教育的深入;組織巡回施教隊,羅致通曉邊地語文人士為隊員,與巡回醫藥隊聯合,深入四鄉和偏僻村落,利用唱歌、演戲、留聲機、電影圖書、施醫等方式,向邊民普及醫藥衛生知識,促其養成“有病求醫”的信念。

  (三) 衛生治理模式的實踐及成效

  民國云南邊疆民族地區衛生治理,在局部地區、某一時段、個別領域曾取得一定效果。車里原無衛生院,醫藥兩缺、形同虛設。江應樑先生1945年8月到車里,9月便擬定 《車里縣政府一年施政計劃》,將衛生列為當務之急的八項工作之一,從七個方面改進車里衛生,他遵循“用廉潔換取邊民信仰,用誠信建立官府威望,用實干苦干精神改換邊民面目”的原則,短時間的實驗便初見成效。 [9] 鎮越縣 (今勐海縣) 瘴癘為患,人口一度僅為繁盛時期的十分之一,該縣成立衛生運動促進會,詳定衛生獎懲規章,加強督促檢查,積極推進環境衛生,注重食品清潔,舉行衛生演講,使個人、環境、家庭衛生家喻戶曉,瘧疾、痢疾、霍亂等流行時疫大減。 [10]

  民國學者懷著滿腔熱情,提出云南邊疆民族地區開發中的衛生方略,卻因云南省財政窘迫、貪污腐化嚴重、邊政機構各自為政,最終得以實行的寥寥無幾,政府無力顧及邊陲民眾的醫療衛生,對窮人的醫療關注遠遠不夠。滇、黔、川邊“巫師的勢力從來未被徹底粉碎過,他們在村寨中來回走動,對病人的求助召之即到;但是從來沒有一名醫生或護士的足跡踏足過他們的地域”。 [11]“因為怕壩子里的瘴氣,而又沒有衛生人員照顧,保山地區的兄弟民族多仍散居山頭,脫離土地肥沃適于開荒蕪生產的壩子。壩子里的居民怕瘴氣,過了三月份就要搬上山頭居住,冬天再移回壩子來。怒江壩及景洪、瀾滄的一些壩子全是這樣,這種談虎色變與居住不安的情緒,全是瘧疾在作祟”。 [12] 由此可見,民國時期云南邊疆民族地區開發中的衛生方略,更多的還是在“談”衛生,而不是“提供衛生”。

  (四) 民國云南邊疆開發中衛生方略的啟示

  1. 客觀深入開展調查研究。民國學者克服重重困難,親臨云南邊疆民族地區開展社會調查,提出了云南邊疆民族地區衛生治理的針對性建議。這些構思盡管在民國時期沒有得到有力的實施,卻為新中國成立后云南邊疆民族地區衛生問題的解決,打下了良好的基礎,對此應該是予以肯定的。學術界也應通過客觀、長期、系統的調查研究,深入研究宏觀戰略問題,精細研究具體問題,超前研判最新態勢與前沿問題,積極為提升邊疆民族地區衛生健康治理體系和治理能力現代化水平建言獻策。

  2. 衛生治理要與經濟社會相適應。當時老百姓生活太苦,藥太貴買不起,有時有錢也買不到藥。雖然采取了一些公共衛生措施,實行疫苗接種,以及醫學科學上取得的其他一些進展,但解決疾病蔓延最有效的措施仍是消除貧困。 [13] 當前,中國人群的健康狀況不平衡的矛盾突出,邊疆民族地區人們的健康問題依然嚴峻:一方面,醫療衛生資源布局和結構不合理,基層醫療衛生設施差,醫療衛生資源總量不足、質量不優、就醫成本高昂;另一方面,貧困人口缺乏衛生常識,營養供給不足或比例失調,引發一系列疾病。新時代邊疆民族地區的衛生健康事業,要在“健康中國”戰略下,在“精準扶貧”要求下,在提升衛生治理能力和治理體系中系統思考和整體推進。 [14]

  四、結語

  民國時期學者深入云南邊疆民族地開展社會考察,在他們的考察報告和開發方案中提出發展邊疆衛生的舉措,建構了涵蓋衛生治理的主體,衛生籌資、衛生服務、資源配置、健康促進的衛生治理模式,為開發邊疆和鞏固國防出謀劃策。健康問題依然是制約邊疆民族地區脫貧與發展的重要因素,學術界要發揮自身優勢,為提高健康扶貧質量,確保“健康中國”戰略規劃如期實現做出貢獻。

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[14] 李春亭,顏明.云南健康扶貧的現狀分析、實施

困境與路徑優化[J].云南民族大學學報 (哲學社會科學版),2018,(3).


[作者] 李春亭 (1984-),云南大學歷史與檔案學院博士研究生,云南省中國特色社會主義理論體系研究中心研究員,研究方向:中國近現代史;顏明 (1974-),經濟學博士,云南民族大學資產管理,副研究員,研究方向:發展經濟學。

(摘自《貴州民族研究》2019年第1期)

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